作者：房宏琳（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院研究員、黑龍江省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特聘研究員）；陳秀萍（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院副研究員）

　　今年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大而深遠(yuǎn)。

　　縣級(jí)城市承載著我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的多項(xiàng)重要功能

　　至2021年底，我國(guó)縣域常住人口7.4億人，占全國(guó)人口總量的52%；縣城及縣級(jí)市的城區(qū)人口合計(jì)2.5億人，占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的27.5%。當(dāng)前階段，縣級(jí)城市承載著我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的多項(xiàng)重要功能。

　　縣城是進(jìn)一步提高我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的著力點(diǎn)。2021年底我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅46.7%，兩組數(shù)據(jù)的差距來自農(nóng)民工就業(yè)與戶籍的分離。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于促進(jìn)農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)“可進(jìn)可退”，即“進(jìn)”可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，“退”可回歸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，甚至可以實(shí)現(xiàn)兩方面兼顧。農(nóng)村居民對(duì)本地區(qū)縣級(jí)城市環(huán)境更熟悉，定居縣城能夠更快融入城市生活。當(dāng)前，多數(shù)農(nóng)民工在城市就業(yè)的地點(diǎn)不穩(wěn)定，他們中絕大多數(shù)不僅不會(huì)在城市購(gòu)買住房，而且會(huì)盡力壓縮生活物品方面的消費(fèi)，以防止搬家?guī)淼牟槐愫屠速M(fèi)。如果縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)有了顯著提升，就會(huì)有大量農(nóng)民工定居縣城，由于居住和就業(yè)穩(wěn)定，他們中絕大多數(shù)會(huì)買房、買車、買各類生活用品，從而釋放出巨大消費(fèi)潛力。因此，推進(jìn)以縣城為重要載體的就地就近城鎮(zhèn)化，應(yīng)是我國(guó)進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化水平的主要著力點(diǎn)，也是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的潛力所在。

　　縣城是返鄉(xiāng)農(nóng)民工的主要定居地。近年來，我國(guó)農(nóng)民工老齡化速度在加快。2021年我國(guó)2.93億農(nóng)民工的平均年齡為41.7歲，比2015年提高3.1歲；50歲以上農(nóng)民工數(shù)量占比達(dá)到27.3%，比2015年增長(zhǎng)近10個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)民工主要從事重體力勞動(dòng)，年齡超過50歲時(shí)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)將會(huì)大幅減少，進(jìn)而面臨居住地選擇問題。定居縣城能夠滿足絕大多數(shù)農(nóng)民工購(gòu)房、就業(yè)、照顧家庭、教育子女的需求，生活質(zhì)量和幸福感較高，因此成為絕大多數(shù)農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的選擇。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，近幾年選擇在本地就近就業(yè)的中老年農(nóng)民工比例明顯增加，2021年本地農(nóng)民工平均年齡46.0歲，而外出農(nóng)民工平均年齡僅36.8歲，本地農(nóng)民工數(shù)量比2015年增長(zhǎng)了11%，同期外出農(nóng)民工的數(shù)量?jī)H增長(zhǎng)1.8%。特別是“80后”農(nóng)民工，絕大多數(shù)選擇留在縣城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；少數(shù)人返鄉(xiāng)從事種植養(yǎng)殖業(yè)，并主要選擇就業(yè)在農(nóng)村、居住在縣城的模式。

　　縣城是三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的落腳點(diǎn)。為補(bǔ)齊現(xiàn)代化建設(shè)中的“三農(nóng)”短板，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、增加農(nóng)民的收入，我國(guó)大力倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)能夠解決鮮活農(nóng)產(chǎn)品保存問題，減少農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)民能夠通過農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等組織參與到農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)，還可以獲得加工業(yè)環(huán)節(jié)的部分收益，從而增加經(jīng)濟(jì)收入，因此，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的主要路徑。縣城一端連接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，另一端連接消費(fèi)市場(chǎng)，有利于聚集勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素，是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)最適合的區(qū)域，是一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要落腳點(diǎn)。縣城也是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)的重要供應(yīng)地，比如景點(diǎn)周邊的縣城往往都是鄉(xiāng)村旅游住宿、餐飲服務(wù)的重要供應(yīng)地。以休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的銷售，已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要途徑。

　　縣城是當(dāng)前我國(guó)釋放經(jīng)濟(jì)活力的重點(diǎn)區(qū)域。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)具有不同的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，眾多縣級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)類型豐富多樣，這使得縣域經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的發(fā)展活力。位于城市群和都市圈范圍內(nèi)或周邊的縣城，可以借助地理位置優(yōu)勢(shì)承接大城市的人口、產(chǎn)業(yè)和功能，享受到大城市發(fā)展的正外部效應(yīng)，在大城市的市場(chǎng)拉動(dòng)作用下不斷釋放自身經(jīng)濟(jì)活力。具備先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能的縣城，可以借助自身特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，通過差異化競(jìng)爭(zhēng)釋放發(fā)展活力。位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城，可以成為農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集聚區(qū)，重點(diǎn)吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為服務(wù)“三農(nóng)”提供有效支撐，并在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過程中不斷釋放發(fā)展活力。位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城，能夠承接生態(tài)超載地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供有力支撐，在實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的過程中不斷釋放發(fā)展活力。

　　推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的著力點(diǎn)

　　推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要堅(jiān)持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城發(fā)展的短板弱項(xiàng)，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。

　　一體化規(guī)劃縣級(jí)城市和鄉(xiāng)村建設(shè)，通過兩輪驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一方面，立足本地區(qū)資源區(qū)位條件、環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，一體化規(guī)劃縣城與鄉(xiāng)村建設(shè)，包括城市區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，明確城鄉(xiāng)整體發(fā)展思路。另一方面，完善鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)，滿足老年農(nóng)民更愿意在鄉(xiāng)村居住的需求。促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)路網(wǎng)和交通系統(tǒng)建設(shè)，鼓勵(lì)發(fā)展城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)建設(shè)鄉(xiāng)村旅游路產(chǎn)業(yè)路；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)排水防澇設(shè)施建設(shè)，逐步推動(dòng)市政供水供氣供熱向城郊村延伸。加強(qiáng)縣城與鄉(xiāng)村一體化規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施功能互補(bǔ)、環(huán)境共建，最大限度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享。

　　推動(dòng)縣城建設(shè)全面提檔升級(jí)，提高縣城的綜合承載能力。推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，建立嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)體系，整治城市環(huán)境衛(wèi)生死角，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的污水收集處理和生活垃圾分類處理設(shè)施，補(bǔ)齊縣級(jí)城市公共衛(wèi)生短板。推進(jìn)市政公用設(shè)施提檔升級(jí)，完善養(yǎng)老院、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施，健全全民健康保障、全民健身、智慧廣電公共服務(wù)工程，提升縣城公共服務(wù)配套設(shè)施質(zhì)量。推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療服務(wù)建設(shè)，加快城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療聯(lián)合發(fā)展，以滿足縣城人口對(duì)就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等各類服務(wù)的需求，提高縣城綜合承載能力。

　　以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。縣城的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興都離不開社會(huì)資本的支持。與鄉(xiāng)村相比，縣城能夠聚集更多現(xiàn)代生產(chǎn)要素，提供更加便利的發(fā)展條件，對(duì)社會(huì)資本的吸引力更強(qiáng)，更有利于推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。為吸引更多更好的社會(huì)資本，縣城和鄉(xiāng)村都要加大力氣優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)和支持各類市場(chǎng)主體參與三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一方面引導(dǎo)他們下鄉(xiāng)建立綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，另一方面支持引導(dǎo)工商資本和金融資本參與縣級(jí)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務(wù)業(yè)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，建設(shè)城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的冷鏈物流設(shè)施，讓縣城成為承載城鄉(xiāng)要素跨界配置的有效載體，成為三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的落腳地，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)兼業(yè)的主要選擇地；支持落戶企業(yè)不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益高、就業(yè)容量大的縣域富民產(chǎn)業(yè)；規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)中央企業(yè)等參與縣城建設(shè)。

　　以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為方向，構(gòu)建內(nèi)涵更加豐富的縣域產(chǎn)業(yè)體系。目前多數(shù)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，存在產(chǎn)業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、層級(jí)低、工業(yè)不夠發(fā)達(dá)、服務(wù)業(yè)不夠興旺、產(chǎn)業(yè)體系較為單一等問題。由于產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，提供的就業(yè)機(jī)會(huì)少，導(dǎo)致縣城很難留住人才。為推進(jìn)縣城發(fā)展，必須以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為方向，以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為抓手，以人才配置為重點(diǎn)，將當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、特色文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合，大力開發(fā)具有當(dāng)?shù)靥厣募庸I(yè)和服務(wù)業(yè)，建成具備地方特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)和拓寬產(chǎn)業(yè)鏈，完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

　　推進(jìn)綠色發(fā)展和科技發(fā)展，讓“生態(tài)宜居、方便智慧”成為縣級(jí)城市的名片。縣城的建設(shè)必須堅(jiān)守綠色發(fā)展理念，將“生態(tài)宜居”作為首要建設(shè)目標(biāo)。發(fā)揮縣級(jí)城市后發(fā)優(yōu)勢(shì)，借鑒現(xiàn)代城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，利用現(xiàn)有高科技手段，建立完善的軟硬件系統(tǒng)，將縣城打造建設(shè)成為智慧型城市，不斷縮小與大城市的發(fā)展差距。