“一行兩會”全面升級反洗錢反恐怖融資規章

　　金融機構須對高風險情形強化盡職調查

　　核心閱讀

　　人民銀行、銀保監會、證監會近日要求，銀行為自然人客戶辦理人民幣單筆5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上現金存取業務的，應當識別并核實客戶身份，了解并登記資金的來源或者用途。這一規定有三種作用：反洗錢反恐怖融資，限制黑社會組織資金運用和洗錢；反腐敗；防止漏稅。

　　□ 本報記者 周芬棉

　　為進一步完善反洗錢監管制度，人民銀行、銀保監會、證監會近日聯合印發《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》(以下簡稱新辦法)，全面修訂了2007年“一行三會”發布的《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》(以下簡稱舊辦法)。新辦法將自2022年3月1日起施行。

　　專家認為，新舊辦法名稱相近，在立法目的上也都強調是為了反洗錢，但兩者卻有很多不同。

　　專設一章規定盡職調查

　　中國政法大學法學教授劉少軍認為，新辦法與舊辦法最大的不同點是，新辦法專設一章“盡職調查”。在舊辦法中只提及要盡職調查，但新辦法卻將其作為一章。在總共五十二條規定中，從第七條至第四十三條共三十七條，均為盡職調查的內容。

　　西北政法大學法學院教授強力認為，新辦法作為面向金融機構的操作規范，加大了金融機構的責任。比如，規定金融機構不得為身份不明的客戶提供服務或者與其進行交易，不得為客戶開立匿名賬戶或者假名賬戶，不得為冒用他人身份的客戶開立賬戶。

　　新辦法還明確，金融機構在與客戶建立業務關系、辦理規定金額以上一次性交易和業務關系存續期間，懷疑客戶及其交易涉嫌洗錢或恐怖融資的，或者對先前獲得的客戶身份資料的真實性、有效性或完整性存疑的，應當開展客戶盡職調查。

　　中銀律師事務所合伙人劉曉宇認為，在盡職調查方面，新辦法要求金融機構對高風險情形強化盡職調查，允許其對評估出的低風險業務、客戶采取簡化盡職調查措施。

　　新舊辦法的第二個不同之處，在于義務主體的范圍上。劉曉宇稱，新辦法在保留原有的商業銀行、證券公司、基金公司、期貨公司、保險公司等之外，增加了消費金融公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司、貸款公司、理財公司等從事金融業務的機構；刪除“城市信用合作社”，增加“村鎮銀行”；將“財務公司”表述調整為“企業集團財務公司”。此外，根據新辦法，非銀行支付機構、銀行卡清算機構、資金清算中心以及從事匯兌業務、基金銷售業務、保險專業代理和保險經紀業務的機構履行客戶盡職調查、客戶身份資料及交易記錄保存義務，同樣適用新辦法的有關規定。

　　新辦法還規定，外國政要、國際組織高管人員或者外國政要、國際組織高管人員的特定關系人作為受益人時，金融公司要將其納入盡職調查范圍。劉少軍說，這在舊辦法中是沒有的。

　　此外，新舊辦法的不同還表現在立法依據上。強力認為，舊辦法的立法依據主要是反洗錢法，新辦法依據的是反洗錢法和反恐怖主義法。

　　劉曉宇補充說，相較于舊辦法“為了預防洗錢和恐怖融資活動，規范金融機構客戶身份識別、客戶身份資料和交易記錄保存行為，維護金融秩序”的立法目的，新辦法增加了“遏制洗錢和恐怖融資活動、規范金融機構客戶盡職調查行為以及維護國家安全”的立法目的。

　　大額交易要查來源用途

　　新辦法第十條規定，商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社、村鎮銀行等金融機構為自然人客戶辦理人民幣單筆5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上現金存取業務的，應當識別并核實客戶身份，了解并登記資金的來源或者用途。

　　劉少軍說，客戶實名制要求在舊辦法中就有，新辦法主要是增加了說明來源和用途的要求。

　　強力認為，新增的這一規定有三種作用：首先是反洗錢反恐怖融資，限制黑社會組織資金運用和洗錢；其次是反腐敗，有的人受賄后不敢將錢存銀行；再次是防止漏稅。演藝人員、私營企業主等獲得大額報酬的人員，要大額存款就很快會被查到，想逃稅很難。

　　劉曉宇認為，該條規定對公民存取款業務的辦理有一定影響，但總體而言，影響范圍不大。第一，本條規定僅針對現金存取業務提出了要求，要求金融機構應當識別并核實客戶身份，了解并登記資金的來源或者用途。在目前的生活和消費場景下，電子支付是一種主流的支付手段，新辦法并未對電子支付業務提出說明資金來源或用途的要求，但相較于現金交易方式，電子支付本身就是留痕的。第二，新辦法提出的人民幣5萬元以上或者外幣等值1萬美元以上，是對單次辦理現金類業務的要求，不是累計額度的要求，因此，公民單次業務需求未達上述額度的，不受本次新辦法影響。第三，對于使用現金需求較高的公民，即便有存取款超過上述額度的需求，也只需要在辦理業務時向金融機構說明資金的來源或用途即可，新辦法未對該項業務提出限制或禁止性規定。

　　完善反洗錢法律體系

　　近年來，我國出臺了一系列法律、司法解釋、行政文件、部門規章、規范性文件等，初步建立起既與國際標準接軌又具有中國特色的反洗錢法律制度體系。

　　劉曉宇分析說，在法律層面，反洗錢法明確了反洗錢監管部門應履行的職責、金融機構應盡的各項義務、反洗錢調查、國際合作及罰則。刑法歸納了洗錢罪的7類上游犯罪類型，首次從法律層面對洗錢罪定義和構成要件等進行了明確。反恐怖主義法主要對恐怖主義行為認定、公檢法、監管部門和金融機構協同預防和處置、所從事恐怖活動需付出的法律責任予以了規制。

　　司法解釋層面，最高人民法院發布《關于審理洗錢等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，對刑法規定的犯罪行為及構成要件進行細化，針對案件情形不同適用的裁判標準予以補充解釋。

　　行政文件層面，國辦出臺《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》，從健全工作機制、完善法律制度、健全預防措施、嚴懲違法犯罪活動等方面提出了具體措施。

　　部門規章層面，人民銀行單獨或會同有關部門陸續頒布或修訂了《金融機構反洗錢規定》《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》及舊辦法，《涉及恐怖活動資產凍結管理辦法》《證券期貨業反洗錢工作實施辦法》《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》等規章。

　　規范性文件層面，人民銀行單獨或會同有關部門印發了《中國人民銀行反洗錢調查實施細則(試行)》《中國人民銀行執法檢查程序規定》《關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》《中國人民銀行關于加強開戶管理及可疑交易報告后續控制措施的通知》《關于進一步做好受益所有人身份識別工作有關問題的通知》等。

　　劉曉宇認為，新辦法是對上位法內容的落實，有利于提升我國洗錢和恐怖融資風險防范能力，踐行“風險為本”的反洗錢理念，在我國反洗錢法律體系建設中具有重要作用。