作者：熊柴、陳偉（浙江清華長(zhǎng)三角研究院產(chǎn)城融合研究中心）

　　縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕的關(guān)鍵樞紐，在我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化布局中占有重要地位。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》以下筒稱(chēng)《意見(jiàn)》，指明了縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，將在“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期影響縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

　　推進(jìn)縣城建設(shè)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

　　縣城在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要。從區(qū)劃看，縣及縣級(jí)市數(shù)量分別為1472個(gè)、394個(gè)，合計(jì)約占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的65%。從人口看，我國(guó)一半左右人口居住在縣域，其中縣及縣級(jí)市城區(qū)人口合計(jì)2.5億，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的近30%。從經(jīng)濟(jì)看，縣及縣級(jí)市GDP體量占全國(guó)GDP的近2/5，其中作為縣域經(jīng)濟(jì)核心的縣城及縣級(jí)市城區(qū)GDP占全國(guó)GDP的近1/4。

　　從局部看，縣城發(fā)展總體面臨兩大形勢(shì)。一是盡管多數(shù)縣域常住人口在凈流出，縣城人口總體持續(xù)集聚但將日益分化。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)現(xiàn)象日益增加，農(nóng)民在縣城就業(yè)安家現(xiàn)象普遍。當(dāng)前占縣城總數(shù)約85%的大多數(shù)縣城人口仍在增長(zhǎng)，一些縣城人口增速甚至超過(guò)城市，只有約15%的縣城人口在持續(xù)減少。從趨勢(shì)看，在城鎮(zhèn)化中后期，隨著人口持續(xù)向大城市、都市圈和城市群集聚，縣城人口將更加呈現(xiàn)持續(xù)集聚、大體穩(wěn)定、持續(xù)減少等差異化趨勢(shì)。二是縣城建設(shè)發(fā)展明顯滯后，與滿(mǎn)足廣大人民群眾美好生活的需要存在明顯差距。盡管過(guò)去縣城建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但與城市相比，縣城仍普遍存在產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)、市政設(shè)施水平不高、公共服務(wù)供給不足、人居環(huán)境質(zhì)量不高等問(wèn)題。并且，作為通常的縣域政治經(jīng)濟(jì)文化中心和人口聚集中心，縣城建設(shè)發(fā)展關(guān)系縣城乃至縣域的民生質(zhì)量。

　　從全局看，縣城建設(shè)是黨中央、國(guó)務(wù)院在新發(fā)展階段作出的重要決策部署，短期有利于擴(kuò)大內(nèi)需，中長(zhǎng)期有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進(jìn)共同富裕。從短期看，當(dāng)前縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資、人均消費(fèi)支出分別僅為城市的1/2、2/3左右，縣城建設(shè)有利于開(kāi)拓新的巨大投資消費(fèi)空間，促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。從中長(zhǎng)期看，當(dāng)前縣城城區(qū)人口平均約13萬(wàn)，縣城建設(shè)有利于完善以城市群為主體、以都市圈為重點(diǎn)、以中心城市為引領(lǐng)、中小城市分類(lèi)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，縣城建設(shè)有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，支撐鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；縣城建設(shè)將縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距、基本公共服務(wù)差距，有利于增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　科學(xué)認(rèn)識(shí)和正確把握縣城發(fā)展的總體趨勢(shì)

　　縣城建設(shè)既要立足縣城本身，還要跳出縣城看縣城，從縣域全境以及縣域與周邊地區(qū)特別是大城市的關(guān)系全面把握。重點(diǎn)是做好以下三方面工作：

　　一是分類(lèi)特色發(fā)展。縣城數(shù)量大、類(lèi)型多，情況千差萬(wàn)別，有些縣城人口超過(guò)20萬(wàn)甚至50萬(wàn)，有些縣城人口不到5萬(wàn)甚至不到1萬(wàn)。推進(jìn)縣城建設(shè)需充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律、立足地方實(shí)際條件，在完善產(chǎn)業(yè)支撐、市政設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境等四大領(lǐng)域綜合服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，突出特色、錯(cuò)位發(fā)展。中央以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)、結(jié)合都市圈城市群規(guī)劃發(fā)展，首次將縣城劃分為五類(lèi)并提出原則性指引：加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專(zhuān)業(yè)功能縣城，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。并且，鑒于縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)普遍薄弱，政策高度重視培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并基于五類(lèi)縣城劃分提出不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。但需注意的是，五類(lèi)縣城劃分并非是完全并列的關(guān)系，其中存在重疊。比如，第一類(lèi)位于大城市周邊的縣城依據(jù)是否位于都市圈和城市群范圍內(nèi)劃分，而全國(guó)位于都市圈范圍內(nèi)、都市圈外城市群內(nèi)、城市群外的縣城數(shù)量大約各占1/3，即使是都市圈內(nèi)的縣城也有可能同時(shí)為其他類(lèi)型縣城。因此，縣城建設(shè)需按照分類(lèi)引導(dǎo)的原則，堅(jiān)持“一縣一策”。

　　二是輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村。縣城建設(shè)不只是要把縣城建好，還要輻射帶動(dòng)縣域廣大鄉(xiāng)村，讓縣城建設(shè)發(fā)展的成果更加惠及整個(gè)縣域。當(dāng)前我國(guó)5億農(nóng)村常住人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，即使城鎮(zhèn)化率在2035年達(dá)到約75%，鄉(xiāng)村常住人口仍將高達(dá)約3.5億。與2020年縣城建設(shè)相關(guān)文件對(duì)比，本次文件的一大亮點(diǎn)是促進(jìn)縣城與鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)，要求推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，核心是建立健全縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村的長(zhǎng)效機(jī)制。考慮到鄉(xiāng)村人口仍在大量向城鎮(zhèn)集聚，在推動(dòng)縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村工作中，要以發(fā)展的眼光看問(wèn)題，既要立足縣域人口分布現(xiàn)狀、也要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，兼顧公平與效率，創(chuàng)新縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村的模式和方式，促進(jìn)相關(guān)建設(shè)在短期和中長(zhǎng)期的效益優(yōu)化。

　　三是統(tǒng)籌發(fā)展安全?？h城建設(shè)需回答錢(qián)從哪來(lái)、地怎么管、怎么建設(shè)等核心問(wèn)題，這些問(wèn)題分別與財(cái)政安全、糧食安全、文化和生態(tài)安全等問(wèn)題密切相關(guān)。針對(duì)“錢(qián)從哪來(lái)”問(wèn)題，鑒于縣級(jí)層面財(cái)力普遍不足、一些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為突出等情況，政策要求在科學(xué)編制和完善建設(shè)方案的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同類(lèi)型建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)，通過(guò)多種方式積極引導(dǎo)支持各類(lèi)市場(chǎng)主體廣泛參與，并及時(shí)總結(jié)推廣示范地區(qū)典型經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)“地怎么管”問(wèn)題，鑒于縣城建設(shè)用地利用總體粗放和鄉(xiāng)村建設(shè)用地存量巨大等情況，政策要求嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田，加強(qiáng)存量建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，合理安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等。同時(shí)，政策還首次提出建立健全省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人地錢(qián)三掛鉤機(jī)制。針對(duì)“怎么建設(shè)”問(wèn)題，鑒于一些地區(qū)在建設(shè)中“貪大媚洋求怪”以及只重視“面子”、不重視“里子”等情況，政策要求守住歷史文化根脈、防控災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)。