編者按

　　通道，指來往暢通的道路。在這個世界上，有形形色色的通道，其中有一些特殊通道，專門為特殊人群、車輛設(shè)置，或在特殊情況下通行，比如無障礙通道、公交專用道、消防通道、應(yīng)急車道等。

　　特殊通道怎么設(shè)置、是否暢通、利用率如何等，不僅影響特殊人群、車輛的相關(guān)權(quán)益，也與廣大群眾的切身利益息息相關(guān)。從今天起，法治經(jīng)緯版就特殊通道推出系列調(diào)查報道，敬請關(guān)注。

　　● 各地公交專用道不同程度存在利用率低的現(xiàn)象。一些地方部分環(huán)路、主干道的社會車道時就不時“飄紅”，而一旁的公交專用道卻是空蕩蕩的，司機(jī)和乘客只能干著急

　　● 堅(jiān)持公共交通優(yōu)先發(fā)展、充分保障路面公交路權(quán)優(yōu)先的同時，為解決部分公交車道利用率低的問題，可在特定條件下，將公交專用調(diào)整為公交優(yōu)先，允許班車、大巴車等使用公交車道

　　● 無論是專用還是優(yōu)先，最終目標(biāo)都是提高道路的利用率，某個路段選擇專用還是優(yōu)先，都需要經(jīng)過科學(xué)論證評估后再決策。公交優(yōu)先道的落地需要法律法規(guī)的配套

　　□ 本報記者 溫遠(yuǎn)灝

　　“馬路上多條行車道堵得水泄不通，但旁邊的公交專用道半天看不到一輛公交車，這豈不是白白浪費(fèi)了道路資源？”在北京開了10多年出租車的秦師傅近日接受《法治日報》記者采訪時說，北京部分環(huán)路、主干道的社會車道時不時就“飄紅”，每當(dāng)他被堵在路上時，看著一旁空蕩蕩的公交專用道只能干著急，車上的乘客也是心急火燎。

　　這樣的經(jīng)歷，不少車主都曾遇到過。于是不斷有人呼吁：在公交優(yōu)先的前提下，允許包括企事業(yè)單位班車等載客量高的車輛駛?cè)牍粚Ｓ玫溃辉诜枪ぷ魅眨试S私家車駛?cè)牍粚Ｓ玫馈?/p>

　　隨著城市汽車保有量的增加，城市道路逐漸成為稀缺資源。近日，北京交通發(fā)展研究院公布了一項(xiàng)提升北京公交專用道利用效率的建議：將部分公交專用道調(diào)整為公交優(yōu)先道，進(jìn)一步優(yōu)化公交優(yōu)先道的路權(quán)分配。

　　受訪專家認(rèn)為，公交專用道在提升公交運(yùn)行效率的同時，也存在車道利用率低的問題。在特定條件下，將公交專用調(diào)整為公交優(yōu)先，允許班車、大巴車等使用公交專用道，不失為一種減少道路資源浪費(fèi)、緩解城市擁堵的有效途徑。但在落地過程中，這種措施必然要面臨各種復(fù)雜的變量與考驗(yàn)，需要科學(xué)論證。同時，也要充分保障路面公交的路權(quán)優(yōu)先，引導(dǎo)廣大市民積極選擇公共交通工具出行。

　　優(yōu)先發(fā)展公共交通

　　專用道利用率不高

　　北京三環(huán)路，早晚高峰全線開啟公交專用道。3月11日（周六）18時，記者在北三環(huán)馬甸橋西看到，西向東方向內(nèi)側(cè)兩條社會車道車輛非常擁擠，而最外側(cè)的公交專用道上，兩三分鐘才能看見一輛公交車。

　　3月12日（周日）17時許，在緊鄰國貿(mào)商圈的建國門外大街，從國貿(mào)開往永安里方向的車輛已經(jīng)排起長龍，汽車緩慢前行，而公交專用道卻很少有車經(jīng)過。該路段公交專用道6時至20時開啟。

　　“周末客流高峰一般在9時至16時之間，與工作日客流高峰時段并不一樣。因客流量減少，公交公司也會合理分配運(yùn)力，適當(dāng)調(diào)整運(yùn)營間隔。”一位公交司機(jī)說。

　　記者了解到，國內(nèi)第一條公交專用道于1997年6月在北京長安街啟用。此后，北京公交專用道在提升公交服務(wù)水平、倡導(dǎo)市民綠色出行、推動城市可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

　　據(jù)中國城市公共交通協(xié)會副理事長、南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院董事長楊濤介紹，2012年12月，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》發(fā)布，公交優(yōu)先戰(zhàn)略逐步在全國各地得到落實(shí)，各大城市陸續(xù)開辟公交專用道，國家公交都市建設(shè)取得顯著成效。

　　“公交專用道設(shè)立的初衷，是想通過對道路物理空間上的分離，保障公共交通的路權(quán)，緩解城市交通擁堵問題。”北京工業(yè)大學(xué)城市交通學(xué)院院長陳艷艷教授說，其實(shí)質(zhì)是對城市交通認(rèn)知水平的提升，確立了公共交通優(yōu)先發(fā)展的地位，這是交通管理逐漸精細(xì)化的體現(xiàn)。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年底，全國公交運(yùn)營線路長度達(dá)148萬公里，公交專用道超過1.6萬公里。

　　以北京為例，當(dāng)前，全市公交專用道總里程已達(dá)1020公里，覆蓋了主要環(huán)路、放射線及骨干道路等大客流走廊。

　　“雖然我們在公交專用道的規(guī)劃建設(shè)規(guī)模上取得了很大成就，但管理和使用水平還有待提升，仍存在利用率不高、線網(wǎng)連續(xù)性不強(qiáng)等問題。”陳艷艷認(rèn)為，究其原因，一方面在于需求層面，即對城市交通的規(guī)律還沒有摸透，專用道的設(shè)置與需求沒有精準(zhǔn)匹配；另一方面在于供給層面，即城市的路網(wǎng)仍不完善，新老城區(qū)的道路寬度與通行能力有較大差異，公交專用道設(shè)置缺少基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

　　此外，由于北京有較為發(fā)達(dá)的地鐵系統(tǒng)，私家車也已經(jīng)成為一種普遍的通勤工具，這兩種出行方式極大地分散了公交運(yùn)輸系統(tǒng)的壓力。

　　北京交通發(fā)展研究院數(shù)據(jù)顯示，北京的公交專用道在部分時間段存在閑置現(xiàn)象，如京藏高速公交專用道，早高峰7時至8時利用率僅23%左右；同時，社會車輛違規(guī)走公交專用道導(dǎo)致效率下降，以京通快速路（遠(yuǎn)通橋段東向西）為例，早高峰7時30分至8時30分，每10分鐘通過車輛數(shù)約400輛，其中約70輛小汽車違規(guī)使用公交專用道，違規(guī)率17.5%。

　　“當(dāng)前，各地不同程度存在公交專用道利用率低的現(xiàn)象，甚至還可能在某些路段的特定時間造成交通擁堵，于是很多人對公交專用道產(chǎn)生了質(zhì)疑。”陳艷艷認(rèn)為，這是城市交通的精細(xì)化治理能力與復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)交通需求之間的矛盾，而不能簡單地看作是公共交通與私人交通的對立，更不能因此動搖公共交通的優(yōu)先發(fā)展地位。

　　楊濤說，各地公交專用道設(shè)置、管理和使用效果差異極大，公交專用道的孤立化、碎片化、郊區(qū)化等現(xiàn)象還不同程度存在，公交路權(quán)優(yōu)先和保障效應(yīng)并不明顯。只有充分保障路面公交的路權(quán)優(yōu)先，才能引導(dǎo)廣大市民積極選擇公共交通工具出行。

　　精準(zhǔn)分配道路資源

　　探索適時適度開放

　　“快速公交不是24小時運(yùn)營，為何一些公交專用道要24小時開啟？”家住首鋼附近的居民劉女士不解道。

　　事實(shí)上，關(guān)于“取消公交專用道周末限行”的呼聲已持續(xù)多年。

　　根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，道路劃設(shè)專用車道的，在專用車道內(nèi)，只準(zhǔn)許規(guī)定的車輛通行，其他車輛不得進(jìn)入專用車道內(nèi)行駛。若公交專用道加標(biāo)了公交車專用時間，則表示在該限定時段內(nèi)，其他車輛不得進(jìn)入該車道；若未加標(biāo)專用時間，則表示全天24小時內(nèi)，其他車輛不得進(jìn)入該車道，包括周六日及法定節(jié)假日。對于違法使用專用車道的，處200元罰款、不記分。

　　受訪專家認(rèn)為，在道路交通管理實(shí)踐中，各地存在一些問題。“當(dāng)前，社會上對于城市公交專用道的目的、功能、使用等還存在很大偏差，認(rèn)為在城市中心地區(qū)、繁忙擁堵路段設(shè)置公交專用道，使用效率低、浪費(fèi)道路資源、增加交通擁堵，從而要求取消公交專用道、開放公交專用道。”楊濤說，一些城市干脆將公交專用道甚至是運(yùn)營良好的BRT（快速公交系統(tǒng)）取消。

　　楊濤認(rèn)為，還有些城市只允許公交車輛在公交專用道內(nèi)行駛，不得借道超車，道路交叉口處取消公交專用道或鼓勵社會機(jī)動車使用公交專用道，導(dǎo)致公交車路權(quán)優(yōu)先效果大打折扣。有必要對這些不作為、亂作為行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩讲閱栘?zé)。

　　在他看來，為最大限度發(fā)揮道路交通時空資源效率和效益，改善道路交通擁堵狀況，在對具體城市公交專用道交通量、客運(yùn)量和服務(wù)水平進(jìn)行客觀科學(xué)、公正專業(yè)的評估后，如果確有余力和必要的，可以在周末甚至平日非高峰期將公交專用道適時適度向社會車輛開放。

　　在交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭看來，城市公共交通發(fā)展的優(yōu)先含義，應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)展并與時俱進(jìn)。之所以優(yōu)先，一方面是由于城市公共交通集約高效、節(jié)能環(huán)保，可以緩解交通擁堵；另一方面是在道路資源有限的情況下，應(yīng)當(dāng)遵循乘坐公共交通的多數(shù)人優(yōu)先使用的原則。

　　“城市公共交通大容量運(yùn)載時，優(yōu)先使用道路是高效而合理的，但如果乘客寥寥無幾，優(yōu)先使用道路反而成了資源浪費(fèi)，因此優(yōu)先的核心應(yīng)當(dāng)是相對滿載。過去在信息化落后情況下，要求城市公共交通車車滿載難以做到，但借助數(shù)字出行的發(fā)展，這一愿望是能逐步實(shí)現(xiàn)的。從這個意義上講，機(jī)場巴士、單位班車等如果滿載，都應(yīng)當(dāng)享受優(yōu)先。”張柱庭說。

　　“非工作日雖然沒有明顯的潮汐現(xiàn)象，但交通在一天變化中仍然有峰值和谷值，且各區(qū)域、各路段的峰值、谷值發(fā)生時刻有差異，很難用統(tǒng)一的交通規(guī)律特征去描述。”陳艷艷說，若單純地認(rèn)為周末應(yīng)該或不應(yīng)該設(shè)置公交專用道限行，也是一種“一刀切”的管理思維。如果公交優(yōu)先道的預(yù)約模式能夠得到驗(yàn)證并推廣，那么就有了第三種選擇，也可能是一種更加科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的選擇。

　　對路權(quán)精細(xì)化管控

　　緩解交通擁堵問題

　　北京交通發(fā)展研究院發(fā)布《預(yù)約技術(shù)提升公交專用道利用效率的建議》提出，可將公交專用道調(diào)整為公交優(yōu)先道，在不影響公交車輛正常運(yùn)行的前提下，優(yōu)先允許班車、大巴車等使用公交專用道，也允許部分高乘載率（多乘員）車輛、新能源車輛通過預(yù)約的方式使用公交優(yōu)先道，進(jìn)一步優(yōu)化公交優(yōu)先道的路權(quán)分配。

　　該研究院研究人員認(rèn)為，隨著移動通信、精準(zhǔn)定位、車聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)發(fā)展，對路權(quán)的精細(xì)化管控已具備條件。具體來講，可采用預(yù)約的方式，在保障公交車正常運(yùn)行的前提下，允許部分高載客率和新能源車輛使用專用道，充分利用公交專用道的閑置能力。

　　研究人員還建議，可優(yōu)先選取公交專用道有較大富余能力的道路進(jìn)行試點(diǎn)。考慮到主干路的公交專用道情況復(fù)雜，存在專用道連續(xù)性不足等問題，暫不適宜作為試點(diǎn)路段。先期可以選取快速路放射線（如京藏高速、京港澳高速），將公交專用道調(diào)整為公交優(yōu)先道，再逐步擴(kuò)展到其他道路。

　　對此，陳艷艷認(rèn)為，車輛通過預(yù)約等方式使用公交優(yōu)先道，可以在合適的路段上進(jìn)行嘗試，以突破當(dāng)前的道路交通管理模式，有助于在一定程度上緩解交通擁堵問題。

　　楊濤認(rèn)為，將公交專用道調(diào)整為公交優(yōu)先道，擴(kuò)大了公共交通的內(nèi)涵與外延，表明城市公共交通并不局限于公交企業(yè)的公交車輛與服務(wù)，為企事業(yè)單位、學(xué)校、旅游等提供多員合乘集約化服務(wù)的班車、大巴車、中巴車等，都可以納入廣義公共交通的范疇。如果公交專用道向這些車輛開放，既可以充分發(fā)揮公交專用道的功能，也可以減輕非公交專用道的擁堵狀況。

　　楊濤說，將公交專用道向社會大巴車、班車及新能源車輛開放，目前技術(shù)上并無太大困難，但應(yīng)當(dāng)以充分保障公交乘客的路權(quán)優(yōu)先，保證公交車運(yùn)行快速、準(zhǔn)時、穩(wěn)定為前提，“除非通行能力確實(shí)非常充足，否則我不贊成將公交優(yōu)先道向新能源汽車開放”。

　　“對于這種調(diào)整方案的可行性及其實(shí)施效果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專業(yè)的交通影響評價。同時對原有公交專用道使用與管理規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，并對于調(diào)整方案、影響評價、使用與管理規(guī)則進(jìn)行社會公示與宣傳。”楊濤說。

　　陳艷艷認(rèn)為，無論是專用還是優(yōu)先，最終目標(biāo)都是提高道路的利用率，尤其是人的運(yùn)送效率，而不是車的通行效率，公交專用道與公交優(yōu)先道不過是兩種管理技術(shù)手段，某個路段選擇專用還是優(yōu)先，都需要經(jīng)過科學(xué)論證評估后再決策。

　　“根據(jù)當(dāng)前公交專用道的規(guī)劃與管理經(jīng)驗(yàn)，再加上智慧化手段的賦能，若結(jié)合預(yù)約模式及智能網(wǎng)聯(lián)或車路協(xié)同等手段，公交優(yōu)先能夠提升道路資源精準(zhǔn)分配的科學(xué)性。”陳艷艷說。

　　陳艷艷提出，公交優(yōu)先道的落地需從三方面推進(jìn)：基礎(chǔ)條件的研判，包括對交通需求特征的科學(xué)認(rèn)知與精準(zhǔn)化刻畫，以及對道路基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)等級、通行能力、幾何線性、交叉形式、網(wǎng)絡(luò)可達(dá)等內(nèi)容綜合研判；技術(shù)手段的準(zhǔn)備，以預(yù)約為例，包括路上監(jiān)管技術(shù)設(shè)備的準(zhǔn)備、預(yù)約配額計算方法的準(zhǔn)備、車輛預(yù)約流程的準(zhǔn)備、預(yù)約平臺開發(fā)的準(zhǔn)備、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的準(zhǔn)備等；法律法規(guī)的配套，包括公交優(yōu)先道合法性的認(rèn)定、管理法規(guī)與執(zhí)法罰則的配套等。